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用好绩效管理工具 促进PPP高质量发展（第1页）

用好绩效管理工具　促进PPP高质量发展

李时珍

PPP模式，即政府和社会资本合作模式，指在基础设施及公共服务领域，引入社会资本与政府进行合作，参与公共产品和服务的供给。经过多年发展，PPP模式已成为我国稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手，是基础设施与公用事业领域全面深化供给侧结构性改革的重要工具，在拉动基础设施投资、转变政府职能等方面发挥了重要作用。截至2022年6月末，财政部PPP综合信息平台管理库在库项目10354个、投资额16。5万亿元：其中开工建设项目5280个、投资额8。7万亿元；进入运营期项目1988个、投资额2。8万亿元。在库项目中可行性缺口补助类和政府付费类项目合计9753个，占项目总数的94。2%；投资额合计14。9万亿元，占项目总投资的90。3%。

2018年，《中共中央　国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）（以下简称“《全面预算绩效管理》”）明确要求“积极开展涉及一般公共预算的PPP绩效管理”；2020年，财政部《关于印发〈政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引〉的通知》（财金〔2020〕13号）（以下简称“《操作指引》”）要求“各参与方开展PPP项目全生命周期绩效管理”。为响应国家全面预算绩效管理相关政策，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益，促进PPP可持续发展，开展全生命周期绩效管理工作势在必行。

一、PPP项目全生命周期绩效管理的意义

PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。开展PPP项目全生命周期绩效管理工作，有助于发挥绩效管理工具协同作用、提升PPP项目实施效果、优化财政资金配置、推动财政风险管理，促进经济社会高质量发展。

（一）发挥绩效管理工具协同作用，实现多重目标

财政预算绩效管理将绩效评价结果与预算安排有机衔接，把绩效管理的过程（设置绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果反馈）嵌入预算管理的过程（预算编制、预算执行与调整、决算）中，重在提高财政资源配置效率和使用效益。PPP项目绩效管理致力于通过设定绩效目标、开展日常绩效监控以及合同义务的指标化考核等提升公共产品和服务的质量及效率。

二者虽然在目标、评价对象、评价体系上有所差别，但是将PPP项目的政府支出责任纳入财政一般公共预算，属于预算绩效管理的范畴，而预算绩效管理也不可能脱离项目产出、效果的考量。财政预算绩效管理是通过“效”来定“预”，而PPP项目预算绩效管理则通过“预”来提高“效”。财政预算绩效管理推动了PPP项目绩效管理的“按效付费”“落实整改”“监督问责”；PPP绩效管理弥补了财政预算绩效管理事后评估的滞后性，提高资金的使用效率。

因此，在实操层面，有必要在全面预算绩效管理的制度框架下，积极构建财政部门与PPP实施机构、行业主管部门等的协同机制，充分发挥预算绩效管理与PPP绩效管理的协同作用，实现多重目标。

（二）保障PPP实施质量，服务地方高质量发展

我国经济社会已进入高质量发展的新阶段，PPP模式正在广泛地应用于调结构、补短板、强基础、惠民生等重大基础设施项目。目前，宁夏回族自治区在库PPP项目47个，投资899亿元，其中交通运输、水利建设等“两新一重”项目投资占比超过70%，协同农业、城镇综合开发等项目，共同培育了经济新动能；老旧小区、海绵城市、污水、供热等市政项目以及养老、医疗、教育等民生项目有效弥补了基本公共服务短板；文化体育场馆、旅游等项目则进一步提升了居民的美好生活体验。

PPP项目绩效管理以PPP项目合同为基础，从产出、效果和管理三个维度，针对合作双方分别开展全面评价，对项目运行情况和阶段性成果进行及时监控。从目前项目的实践结果来看，PPP项目绩效管理强化按效付费机制，有效激励社会资本创新管理和优化运营，不断提高财政资金使用效率与公共服务质量；另一方面社会资本的投资和创新活力，提升了营商环境，实现了地方的良好可持续循环；有效地保障了重大战略、重大工程项目的实施效果，助力了经济、社会、环境及生态保护的高质量发展。

（三）发挥财政资金撬动作用，提升财政支出效能

财政“小投入”撬动社会资本“大项目”不单体现在PPP的建设期，更体现在运营期的财政补贴与按效付费之中。PPP模式将绩效管理机制嵌入识别、准备、采购、执行全生命周期，通过物有所值评价、财政承受能力论证、风险分担机制、绩效指标体系等实现全过程管理，确保PPP项目产出或服务安全、稳定、高效供给。实现“少花钱、多办事、办好事”，进一步提升了财政支出效能。

（四）推动财政风险管理，促进财政可持续发展

PPP项目财政支出责任包括股权投资支出、运营补贴支出、风险支出、配套支出等，项目长期复杂的固有特点或不规范运作等都可能带来固化财政支出责任、增加或有支出等潜在财政风险。

PPP绩效管理全面建立标准化规范化的绩效目标和指标体系、细化量化项目产出、强化绩效运行监控、落实按效付费等全过程闭环管理，为政府付费提供依据，把财政预算绩效管理落到实处，有效防范化解财政风险，促进财政的可持续发展。

二、PPP绩效管理工作中发现的问题

《操作指引》为PPP项目的绩效管理提供了清晰的框架，规定了从总则、绩效目标与指标管理、绩效监控、绩效评价、组织保证五个维度的工作内容，解答了做什么、谁来做、怎样做的问题，具有很强的实践指导意义。但鉴于目前尚处于PPP全生命周期绩效管理体系构建初期，“执行难”“形式化”等问题依然存在于PPP绩效评价实务工作中。

（一）缺乏绩效管理意识，基础工作不扎实、形式化

部分项目的可行性论证不充分，实施方案与项目协议等文件相对粗糙，对项目绩效目标、项目产出、绩效指标体系、考核机制等约定不清晰、不合理、难以执行。项目参与各方对绩效目标和指标设置的重视不足，绩效目标针对性不强，绩效指标生搬硬套、避重就轻、未能结合行业特点和项目实际情况进行细化完善，定量指标与定性指标的权重设置不科学、可考核性较差，以及后期行业主管部门对绩效业务不熟，完全依靠第三方机构等，导致绩效监测与评价过程中主观性较强、绩效管理工作效果不理想，流于形式。

（二）缺乏部门协同机制，绩效管理执行效率低

《操作指引》明晰了PPP项目绩效评价原则系由项目实施机构组织牵头，并联合行业主管部门和发改、财政、监察以及环保等部门进行考核，但是实操过程中，存在实施机构与行业主管部门责权划分不清，出现交叉或重复考核；行业主管部门与相关单位配合度不高，导致绩效管理程序不顺，绩效管理工作滞后；财政部门在预算管理、补贴核算等工作中与实施机构沟通不足、参与度较低。