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关于宁夏注册会计师和资产评估行业营商环境的调研报告（第1页）

关于宁夏注册会计师和资产评估行业营商环境的调研报告

白德东

注册会计师和资产评估行业（以下简称“两师”行业）是市场经济监督体系的制度安排、高端服务的重要门类，多年来，为宁夏的经济社会发展起到了重要的服务保障和促进作用。“两师”行业隶属财政部门监管，同时又是财政事业发展的一支不可或缺的有生力量，履行审计鉴证、资产权益评估、绩效评价等财会职能，服务于财政事业的改革和发展。为了深入了解“两师”行业的生存现状、存在的困难和问题，更好地消除行业乱象、规范行业行为，使其健康发展。2020年6月中旬，驻财政厅纪检监察组会同财政厅监督评价局、注管中心对宁夏“两师”行业进行了调研。调研组实地走访16家行业机构，并分别与经常聘用“两师”行业机构服务的自治区9家部门和财政厅有业务关联的10个处室进行了专题座谈研讨，从供需双侧、多视角、多维度调研了解情况，形成调研报告。

一、“两师”行业的现状

宁夏现有会计师事务所35家，资产评估机构21家，其中，入选全国百强的本地会计师事务所1家，全国百强所在宁分支机构5家，全区有执业注册会计师288人，机构平均8。2人（全国平均11。4人），执业资产评估师131人，机构平均6。3人（全国平均10。2人），宁夏“两师”行业机构专业力量远低于全国平均水平。据不完全统计，2019年“两师”行业机构承接项目11034个，实现营业收入3。12亿元。其中，注册会计师行业营业收入2。4亿元，资产评估行业营业收入0。72亿元，两行业年度纳税2660万元。2019年宁夏注册会计师和资产评估师年均收入25万元左右，低于全国30个百分点，其他员工月工资在4000元左右，也低于全国水平。调研了解到，中等规模以上的机构职工年平均收入15万元为收支平衡点，中等规模以下的机构收支平衡点为10万～12万元，目前约有25％的机构低于收支平衡点，特别是近三年新批准成立的20余家机构承揽项目少、收入少、困难多，难以为继。2017年以来，三年时间宁夏会计师事务所和资产评估机构各新增10家，增长率分别为40％和90％，增速过快加剧了“两师”行业市场竞争，低价中标、相互倾轧、恶性竞争现象较为普遍，奉行潜规则、违规执业、扰乱市场秩序，直接导致执业质量下降明显，信誉度较低。2019年，行业协会社会责任综合评价结果优秀的会计师事务所有7家，资产评估机构有3家，评价结果不合格的比以前有所增加。近三年行业内执业质量检查，受到惩戒的机构和个人会员逐年增加，尤其是2019年新成立的机构受到行业顶格惩戒的达到100％。

“两师”行业的核心竞争力是人才。近年来由于市场不景气、营商环境不佳，加之一些机构自律不够，导致“两师”行业缺乏吸引力，人员不稳定，人才流失严重，行业成长乏力，严重制约了“两师”行业的可持续发展。

二、存在的问题及分析

（一）各级政府部门设立资格备选库，为招投标工作设置玻璃门

按照国务院“放管服”的要求，财政部于2019年7月下发了《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号），明确要求全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法，取消通过入围设置备选库、备录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件。调研了解到，目前，自治区、市、县经常涉及“两师”行业服务的行政部门基本上是层层设库，行业系统又重复设库，有的乡镇也都设库，诸如学校医院、金融机构等企事业单位的库类更是名目繁多，财政部的规章，不仅没有得到有效的贯彻，而且在市、县区设库呈上升趋势。调研期间，行业协会还陆续收到自治区高院、银川市仲裁委要求协助推荐入库机构备选名单的函件。通过调研也了解到，目前市、县财政部门的各类库也在保留。在这种情况下，“两师”行业机构竞相入围入库成为必不可少的重点工作，为此，找门路、托人情等不正之风随之出现，并且愈演愈烈。有的政府部门不仅设库，还违规收取入库服务保证金，每年3000～8000元不等，2017年平罗县财政局分别向5家机构收取入围中标服务费6000元，2018年自治区金融局向希格玛会计师事务所宁夏分所、信永中和会计师事务所银川分所、宁夏华恒信会计师事务所三家机构分别收取了1。8万元保证金，年内只有宁夏华恒信中了一个标。

资格库的存在给行业市场人为设置了政府采购的玻璃门，增加了“两师”行业机构执业的成本，不利于市场主体的公平竞争。同时，造成一些单位、部门和国有企业自定标准、自立门槛，尤其是量身定做入围条件，很容易导致权力寻租，滋生腐败。资格库的普遍存在，危害很大，但仅靠财政部的文件难以约束其他的行业和部门，近年海南等外省以政府名义下发禁止规定，效力较强，值得借鉴。

（二）恶意低价中标，报告质量令人堪忧，造成国家资金资产极大浪费

调研中反映集中、且突出的问题是低价中标现象较为普遍，比如，银川市财政局采购的涉农扶贫资金检查项目，标的价18万元，但永昌会计师事务所最终以6万元最低价中标。再如青铜峡文体局的一个历时10余年、涉及5亿多资金、200多个工程决算审核项目，竟然由外地一家审计机构以11。4万元中标，平均每个项目收费约570元，收费比例为0。228‰，不足市场价的十分之一。自治区国资委管理着多家自治区大中型国有企业，资产总额2020亿元，除了每年必须进行的年度报表审计外，企业对外投资、资产处置、经济责任审计、绩效考核等工作都需要进行审计评估，每年财政安排390万元的审计预算费用明显不足，也是导致低价中标的原因。

“两师”行业提供的是专业鉴证服务，行业属性不能简单遵循“价廉物美”的市场法则，执业质量是唯一标准，也是最高追求。但现实中行业市场最低价中标已成为常态，分析原因以及所产生的后果主要有以下几方面。一是采购方不担当、不作为，首先考虑的是采购不能出事，结果好不好是其次，采购出问题个人要担责，结果不好个人不担责，所以采购人为规避风险重程序轻结果、重价格轻质量，本末倒置，选择最低价中标。二是最低价中标机构，一般都以牺牲信誉和质量为代价，出现低收费、低成本、低质量、零风险、高收益的“三低一零”现象。“劣币驱逐良币”严重扰乱行业市场秩序，不仅达不到节约成本的初衷，反而因为低价竞争而导致执业质量的下降和对专业胜任能力的忽视，进而影响“两师”行业的形象，最终采购人成为最大的受害者。

因此，严格执行相关政策规定，科学合理地设计招投标评价体系，秉承质量第一，规范报价权重，引入中位价或平均价得高分的评标原则，杜绝最低价中标，消除低价竞争引起的执业质量下降，将成为我们行政监管部门应高度重视和迫切解决的大问题。

（三）采购招标失范，小标大招，增加供需双方成本，同时为暗箱操作提供了便利

自治区政府2019年明确规定，采购项目在100万元以上的实行公开招标，100万元以内的由采购人自行确定采购方式，或采用竞争性谈判或竞争性磋商或在定额内实行自行采购。但是，目前自治区及各市、县无论项目大小，都实行招投标，几万元的项目也要走招投标程序，且设计复杂的评分细则，要求PPT述标、各种服务承诺等，还有量身定做的条件，看似门槛标准很高，非常严格，实则是采购人不担当不作为或者以暗箱操作的方式发包给预先特定的关系人，披上合法合规的外衣。调研中发现，一个行政部门5万元的采购项目，不仅公开进行招标，还请了招标代理公司。

这种过多过杂过乱的小标大招，对采购方而言，增加了时间和资金成本，对于投标人而言，投标成本也相应增加。为此，许多机构都专门成立了招投标部门，天天投标，忙于找门路、拉关系，经营成本大幅增加，苦不堪言。这种情况下，压价竞争、低价中标凸显出来，最终导致“两师”行业恶性竞争愈演愈烈，生存空间越来越小。政府采购本应合法合规，公开透明，阳光操作，如果采购方一旦怕承担责任，避其嫌疑或想谋取私利，那么采购活动必然会乱象百出。

（四）外地机构挂名执业，监管存在盲区，严重扰乱本地市场

2017年以来，为了加强对宁夏“两师”行业的自律管理，便于质量追溯监管，行业协会推行机构会员出具报告实行二维码备案制度。但是外省进宁机构受体制机制限制，成为宁夏监管盲区，执业情况非常不好，鱼龙混杂。一是外地分支机构不在业务当地备案，有意规避执业地行政和行业协会的监管，出具的报告没有防伪标识。二是一些本地人挂靠外地机构挂名执业，不履行任何质量控制程序，不承担社会责任，以获取利益为目的，“打一枪换个地方”，宣传口号是“程序精炼，秒出报告”，其低成本、零风险、卖章子的行为逐渐充斥市场。

这类行为以程序和应付型的审计报告居多，金融机构也是此类报告的使用人。其低于正常成本出具的低劣虚假报告，不仅给报告使用人造成风险隐患，带来巨大危害，同时也对宁夏行业产生严重冲击，破坏了市场秩序，影响了行业形象，是当前必须要铲除的毒瘤。

除上述问题外，还存在行政监管不到位、行业诚信体系缺失、采购方干预致使执业报告不真实、财政绩效评价质量低、采购方拖欠咨询费、行业高端人才未纳入自治区高端人才队伍范围等问题，给行业的培育和发展带来了不良的影响。

三、工作建议

（一）建议财政厅报请自治区人民政府研究制定改善宁夏“两师”行业营商环境的相关指导意见

主要明确取消各级各部门的业务资格备选库、规范行政事业单位购买服务的行为、采用“综合评标法”限制最低价中标、建立执业报告质量追溯机制、实行职业资格与职称互评互认、注册会计师与注册资产评估师纳入自治区重点领域人才开发目录等重大问题。

（二）建立和完善财政部门行政监管和行业自律联合监管机制

监管和服务并重，严格落实财政部、宁夏财政厅的相关监管措施，加大监督检查力度，严肃查处行业违法和乱象行为，规范市场执业秩序。发挥行业协会自我完善、自我保障、自我服务、自我约束功能，加强行业机构互通互动，强化培训教育，推动行业践行“诚信为本、操守为重、坚持准则、不做假账”，营造良好的行业风尚。

（三）建立和完善“两师”行业社会诚信体系

委托行业协会尽快研究制定“两师”行业的奖惩办法，完善守信联合激励和失信联合惩戒的长效机制。以行政监管和行业监督为手段，以“互联网＋监管”为载体，实现对行业机构的基本信息数据共享、质量水平及社会责任评价指标有效公开。逐步探索与“信用宁夏”信息平台的相互链接，将奖惩信息纳入社会知悉范围，让“两师”行业在阳光下生存发展。

作者单位：驻宁夏财政厅纪检监察组

（曾刊载于2021年《宁夏财政年鉴》）