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优化民生支出 推进经济社会高质量发展（第1页）

优化民生支出　推进经济社会高质量发展

李海宁　康　娟　饶海涛

习近平总书记指出：“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干。”宁夏财政厅结合全区实际，深入分析和研究，到湖北、四川等省学习取经，探索改进和优化民生支出结构和方式，着力促进全区经济社会高质量发展。

一、宁夏民生支持现状

宁夏对外公布的民生支出涉及公共安全、教育、文化体育与传媒、社会保障和就业、卫生健康、节能环保、城乡社区、农林水、住房保障等九个方面。经统计，2014—2018年，全区一般公共预算支出6185亿元，从2014年的1000。45亿元增长到2018年的1419。06亿元，年均增长9。13%。其中：民生支出4713。15亿元，占全区一般公共预算支出的76。2%，年均增长9。93%。

从年度增长看，宁夏民生支出从2014年的745亿元到2018年的1088亿元，支出连续增长，增幅在4%～16%，其中2015年增长率16%最高，2018年增长率4%最低，主要原因为政策性变化影响。2014—2018年，全区民生支出占一般公共预算支出的比例分别为74。5%、76%、77。3%、76。2%、76。7%，相对稳定在76%左右。

（一）从领域占比看

一是农林水、城乡社区事务、社会保障和就业、教育支出处于主导地位。2014—2018年，四个领域支出合计占到民生支出的70。19%，总量从2014年的500。2亿元增加到2018年的764。1亿元。其中：农林水支出连年稳定在首位，占到民生支出的20。5%；城乡社区事务支出占到民生支出的17。35%；社会保障和就业支出持续增加，占到民生支出的16。24%；教育支出平稳增长，占到民生支出16。1%。

二是医疗卫生与计划生育、住房保障、公共安全、节能环保、文化体育与传媒领域占比较小。2014—2018年，五个领域支出合计占到民生支出的29。81%，总量从2014年的244。9亿元增加到2018年的324。1亿元。五个领域的支出分别占到民生支出的9。02%、7。04%、6。22%、5。24%、2。30%。主要变化为：医疗卫生与计划生育、公共安全、节能环保支出稳中有进，逐年上升；受住房政策调整影响，住房保障支出呈现逐年下降趋势；文化体育与传媒支出相对比较稳定，增幅较小。

2014—2018年全区民生支出统计表

（二）从取得效果看

一是农林水工作成果显著。五年来，全区粮食生产实现“十五连丰”，总产达到393万吨。现代畜牧、瓜菜、枸杞、酿酒葡萄等特色产业质量效益实现新提升。特色优势产业产值占农业总产值比重达到87。2%。新产业新业态新模式不断涌现，农产品加工业总产值突破700亿元，全区农民人均可支配收入达到11700万元，同比增长9%。农村基础设施和公共服务水平持续提升，新改建农村公路1400公里，自来水普及率达到84%。实施农村人居环境整治三年行动，农村“厕所革命”和垃圾治理扎实推进。全区森林覆盖率达到14。6%，贺兰山、六盘山、罗山自然保护区生态环境治理基本完成。脱贫攻坚取得巨大成就，4个贫困县实现脱贫摘帽，993个贫困村、83。4万建档立卡贫困人口实现脱贫，贫困发生率由22。9%下降到3%。

二是社会保障体系不断健全。宁夏连续14年调整企业退休人员基本养老金，2018年月人均养老金2910元。先后5次调整城乡居民基础养老金，2018年已达到每月143元。城乡居民养老和医疗保险在全国率先实现了城乡统筹和基金省级统筹。宁夏成为全国综合医改11个试点省份之一，国家支持建设的首个“互联网+医疗健康”示范区，西北地区第一个开展县域综合改革的省份。连续三年开展的事中和年度保障性安居工程财政资金绩效评价，得到财政部肯定。

三是就业创业服务稳步推进。通过实施就业优惠政策，全区失业率一直控制在国家平均水平线以下，就业局势总体稳定。基层劳动就业与社会保障服务平台建设取得阶段性成果，实现以县为单位全覆盖。

四是基本社会服务体系持续完善。自2012年以来，逐年提升城乡社会救助水平，先后5次调整了低保标准，城乡低保标准分别达到560元月·人和3800元年·人，全区城乡低保工作在国家部委年度绩效考核中多次获得优秀。

五是教育文化事业发展亮点纷呈。全区财政性教育经费支出占地区生产总值的比例连续七年保持在4%以上。在西部地区率先以省为单位实现义务教育基本均衡发展。学前教育毛入园率超过全国平均水平，基本实现常住人口超过1500人的建档立卡贫困村学前教育全覆盖。率先在西部地区基本普及高中阶段教育，建成西部最大的职业教育园区。2018年，宁夏作为全国唯一一个以省级投入搭建信息化平台覆盖全学段的省份，获批建设国家级“互联网+教育”示范省（区）。大力实施文化扶贫惠民工程，率先在全国实现了村级综合文化服务中心全覆盖。精心打造《闽宁镇》《灵与肉》《王贵与李香香》等一批精品力作。深入推进全域旅游示范区建设。大力支持媒体整合发展和新时代文明实践中心建设。

二、湖北、四川省财政促进民生事业发展的主要做法

（一）民生保障投入方面。按照宁夏民生支出科目统计，同口径对比湖北、四川两省的民生支出。2014—2018年，湖北省一般公共预算民生支出22762。6亿元，占全省一般公共预算支出的72%。其中：教育、社会保障和就业、农林水、城乡社区事务支出处于前四位，合计支出16065。6亿元，占到全省民生支出的70。6%。四川省一般公共预算民生支出26475。3亿元，占全省一般公共预算支出的65%，其中社会保障和就业、教育、农林水、医疗卫生与计划生育支出居前四位，合计支出20338。4亿元，占到全省民生支出的76。8%。

（二）基本公共服务均等化推进情况。湖北省按照“保工资、保运转、保民生”和“财力下移、照顾基层”原则，加大对人均财政收入偏低、财政保障能力不足的县（市、区）转移支付力度，帮助落实重点民生支出政策。稳步提升市、县一般公共预算支出占全省一般公共预算支出的比重，2018年该省市、县一般公共预算支出占到全省支出的89。13%，省级仅占到10。87%。完善和优化转移支付结构，一般性转移支付占全部转移支付的比重提高至69%；专项转移支付取消各类重点支出与财政收支增幅、生产总值、人口数量等指标挂钩或部分专项支出按照固定标准安排的办法，加大了对教科文卫、社会保障、节能环保、农林水等重点民生领域的投入。四川省强化基本公共服务保障，规范省与市、县共同财政事权事项的支出责任分担方式，基本公共服务投入向贫困地区、薄弱环节、重点人群倾斜。加强市级统筹，适当增加和上移市级支出责任。县级政府自有财力和上级转移支付优先用于基本公共服务。

（三）多元化民生投入机制建设情况。湖北省坚持“困难上移、财力下移、照顾基层”的思路，不断调整和完善省管县市财政管理体制，加大转移支付补助力度，支持县级财政运转和民生兜底。一是全面实行省管县市财政体制。将原体制规定的省级共享税收收入全部下划到市、县，动态调整县级财力保障水平，对落实保障责任成效突出的市、县实施奖励。二是逐步提高重大民生支出省级保障水平。省财政全额负担了市、县机关事业单位人员工资调整的增支。加大省对县（市、区）教育、医疗卫生、社会保障等重点民生支出转移支付力度，缓解基层财政支出压力。三是完善对市、县转移支付制度，通过安排市州本级财力性转移支付，新增县级基本财力保障奖励补助，大幅提高了市、县财力水平。四川省积极引入市场机制，推广PPP模式，实施政府向社会力量购买服务，吸引社会资本投入教育、文化、养老等民生事业。完善财政金融互动政策体系，实施创业担保贷款贴息政策，支持城镇登记失业人员、高校毕业生、返乡创业农民工、建档立卡贫困户等自主创业，解决特殊群体结构性就业矛盾。

（四）民生政策实施和民生项目监管情况。湖北省探索建立了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。每年组织省直部门开展绩效自评，在财政厅门户网站公开考核结果、绩效评价报告等信息，向省人大和省政府报送部分重点绩效评价报告。如：教育方面，每年选择8～9个项目进行绩效评价，印发相应的绩效评价结果应用通知书，要求各地对存在的问题进行整改，整改不到位、资金使用绩效差的地区收回资金，并作为下一年度安排资金时考虑的重要因素。四川省建立民生政策论证评估机制，对民生工程及民生实事保障能力和可持续性进行了评估论证。构建以事前评估、事后评价、监督检查、信息公开为主要内容的民生工作监管体系，省政府督查室深化民生专项督查，每月进行盘点，每季度汇总通报，强化时间节点管控，加强在线督查，实时对滞后地区、滞后项目、滞后资金进行跟踪督办。省财政厅按月统计分析民生项目预算执行，督促各地足额安排民生资金预算。

三、宁夏民生发展存在的问题

近年来，宁夏民生工作在自治区党委、政府的高度重视和大力推动下，财政投入持续保障，一批惠民举措和惠民政策得到落实，民生事业取得了显著成果。但与高质量发展要求相比，与外省相比，还有一些短板和弱项需要解决和改进。

一是民生保障总体质量不高。2014—2018年，宁夏民生支出4713。2亿元，占到全区一般公共预算支出的76。2%。湖北、四川两省分别为72%、65%，宁夏民生投入占比相对较高。从民生保障重点看，宁夏农林水、城乡社区事务、社会保障和就业、教育支出是财政保障重点，湖北省将教育、社会保障和就业、农林水、城乡社区事务支出作为财政保障重点，四川省将社会保障和就业、教育、农林水、医疗卫生与计划生育支出作为财政保障重点，排列顺序不同，支持重点有所差别。但由于湖北、四川两省的资金投入量更大，在群众普遍关注的教育、社会保障和就业方面安排的资金更多，而宁夏向农业农村民生发展、城乡社区事务倾斜的力度较大，社会保障和就业、教育支出相比较少。这也反映出宁夏民生领域发展供给规模不够大、供给质量还不高，不能满足群众日益增长的美好生活需求，与全国好的省份相比还有很大差距。加上宁夏城乡公共资源配置不均衡，发展不平衡问题仍然较为突出，尤其是中南部地区基础设施条件还比较薄弱，服务能力较差，民生发展区域化差异仍将长期存在。

二是民生支出压力较大，财政负担重。宁夏贫困地区，特别是深度贫困地区自身财力有限，收支矛盾较为突出，民生保障主要以上级资金支持为主，财力保障压力较大。个别市、县出台的教育、医疗保障等民生政策超出中央和自治区范围标准，虽然提高了当地群众获得感，但地方财政自给率低，财政承受能力弱，突破基本民生保障边界，进一步加重了财政负担，民生事业可持续发展面临一定困难和挑战。

三是政府间财政事权和支出责任划分还不够清晰。一些领域中央和地方政府职责重叠，自治区和市、县区职责不分，供给体制不够细化明确，民生政策相互衔接不够紧密，配套实施相关办法、监督管理机制跟不上，导致部分民生政策实施的针对性和协调性不够强，多头管理，重复安排，已有的民生政策未能根据发展需求进行动态调整，不仅造成了政府资源浪费和配置失调，也使民生保障的重点不够突出。

四是民生支持保障的方式还相对单一。与湖北、四川省相比，目前，宁夏民生投入政府依然居于主导地位，教育、就业、医疗、文化、体育、养老、环保、住房保障等主要依靠财政支持和保障，市场资源配置作用发挥不明显，社会力量、社会组织参与度不强、活跃度不高，发展理念先进、资金雄厚、专业水平高的社会组织匮乏。个别公共服务项目还存在疏漏管理盲区，尚未全面覆盖流动人口和困难群体。

五是民生资金“重投入轻产出”情况依然存在。宁夏各级资金使用部门十分重视民生投入与可持续发展，想方设法筹集资金、争取资金，加快本地区、本领域的民生项目建设。但无论是涉及民生的基础设施建设，还是民生服务项目、民生实事，普遍存在着重资金申报、管理，轻资金绩效发挥的情况，“花钱必问效、无效必问责”要求未得到落实，导致部分民生项目贴近百姓生活不够紧密，群众知晓度、关注度、参与度不高，感受不明显。同时，在民生项目执行过程中，存在着跟踪监管不到位的情况，无法发现部分项目执行走样、管理缺位等问题。

六是基础管理工作不到位。部分民生领域仍然存在项目数据统计交叉重复、底数不清、情况不明的问题，一方面加大了基层部门工作量，耗费大量时间精力应对，另一方面影响到政府决策，甚至产生逆调节，损害政府公信力。

四、有关对策建议

进一步保障和改善民生，增进民生福祉，让老百姓有获得感、幸福感、安全感是推进经济社会高质量发展的目的所在。根据宁夏民生发展实际和高质量发展要求，我们必须坚持以人民为中心，把人民群众对美好生活的向往作为奋斗目标，按照“守住底线、突出重点、完善制度、引导预期”的总体要求，优化调整财政保障方式和支出结构，瞄准重点再加力，抓住短板弱项补不足，健全机制促成效，扎实、稳步、有序推动民生工作。

（一）持续保障财政投入力度，调动和吸引社会各方参与民生发展。一是进一步调整优化财政支出结构。继续保持民生投入强度不减，确保民生支出占一般公共预算支出的比例不低于70%。二是加大资金争取力度。积极争取中央财政转移支付力度，缩小宁夏与其他地区间财力差距，力争中央财政在教育、社会保障、医疗卫生、文化体育、生态环保、城乡社区建设、保障住房等方面给予宁夏更多的政策倾斜和资金支持。三是优化自治区对市、县的转移支付结构。认真贯彻落实《宁夏回族自治区基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革实施方案》，坚持差别化分担，自治区加强宏观统筹，承担应尽支出责任，指导市、县承担相关支出责任，重点向困难地区、薄弱环节倾斜，建立以均衡性转移支付为主体、其他转移支付为补充的一般性转移支付体系，缩小山川财力和支出水平差异，提高市、县基本公共服务财力保障水平和均衡度。四是鼓励扩大社会投入。支持社会力量参与教育、文化体育、医疗卫生、就业、养老等民生事业，各级政府通过完善政府补贴、政府购买服务、基金奖励、土地划拨等政策制度，依法落实税费减免政策，引导社会力量加大民生投入。

（二）坚持保民生促发展，切实让民生政策可行见效。一是梳理现有民生政策。以问题为导向，采取到基层走访调研、发放调查问卷、开展民生政策评估、实施民生政策听证等措施，梳理现有民生政策，摸清政策家底，建立政策台账，围绕政策合理性、公共性和可持续性进行分析研判，对效果不明显、群众不满意的民生政策及时进行完善，对群众急需急盼的民生政策及时进行补充，对政策标准过高或过低的民生项目及时进行调整，坚决避免不顾财力扩面提标，合理引导社会预期。二是稳慎出台民生政策。自治区制定出台新的民生政策，应充分考虑地方财力，做好前期论证，如超过地方财政承受能力的，暂缓出台相关政策，同时督促指导各地、各部门严控民生政策出台，防止福利主义倾向，切实保障基础公共服务水平。市、县政府出台本地区的民生政策前，应进行财政承受能力评估，在保基本、保底线、保民生基础上，确保财力有预期承受能力，能够负担新增的民生政策支出。

（三）突出民生重点，全力促进基本公共服务均等化。针对群众关心的教育、医疗卫生、社会保障等公共服务需求，集中财力增加优质公共服务供给。一是教育文化方面。加强教育事业发展规划与中期财政规划的统筹衔接，教育事业发展规划合理确定阶段性目标和任务，中期财政规划充分考虑教育经费需求。重点保障义务教育均衡发展，着力解决“大班额”“小规模”等问题；加大学前教育投入，力争到2020年普惠性幼儿园覆盖率达到80%，公办园在园幼儿占比达到50%；支持普通高中教育质量提升、办出特色；保障职业教育扩招工作平稳开展，推进产教融合深度改革；推进高等教育“双一流”建设、部区共建、高水平本科教育；推进实施“互联网+教育”工作。财政教育经费重点向深度贫困地区和建档立卡等家庭经济困难学生倾斜。完善公共文化服务体系建设，着力推进基层文化阵地功能提升和精品文艺制作。支持打造新型主流媒体，加快县级融媒体中心建设。加强文化旅游融合发展，进一步加大公共体育领域投入，改善城乡体育设施条件。二是医疗卫生方面。坚持政府主导，落实政府卫生投入责任，推进医疗卫生领域财政事权和支出责任划分，建立健全医疗卫生领域可持续的投入保障长效机制。坚持需方补助，持续提高城乡居民医疗保险的财政补助标准，整合城乡医疗救助资金，妥善解决农村建档立卡贫困人口因病致贫返贫问题。坚持预算管理，加强公立医院财务和预算管理，强化预算约束机制，确保公立医院收支平衡、健康发展。坚持预防为主，逐年提高基本公共卫生经费人均财政补助标准，促进公共卫生服务均等化。坚持信息引领，全力支持“互联网+医疗健康”示范区建设，实现优势医疗资源下沉，提升基层医疗卫生服务能力建设，缓解老百姓“看病难、看病贵”问题。三是社会保障方面。始终将就业工作摆在首位，实施高校毕业生创业引领计划、农民工职业技能提升计划，保障高校毕业生、农村转移劳动力等重点人群就业。进一步加强城乡困难群众基本生活救助资金统筹使用力度，探索最低生活保障制度与贫困人口政策兜底之间的有序衔接机制，科学制定低保标准动态调整方案。集中支持低保户、分散供养特困人员、贫困残疾人家庭和建档立卡贫困户这四类重点对象优先完成危房改造，研究加大对深度贫困地区农村危房改造的倾斜支持力度。积极支持养老服务改革试点，通过财政引导性资金支持居家和社区养老服务试点开展，推进基层医疗卫生机构与社区、居家养老相结合。研究建立经济困难家庭失能老年人护理补贴、困难老年人基本养老服务补贴等政策。四是住房保障方面。坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，加大城镇保障性安居工程建设支持力度，逐步向以租赁补贴为主。严把棚户区改造和老旧小区改造范围和标准，指导自治区相关部门和市、县严格评估财政承受能力。制定稳妥化解存量隐性债务风险实施方案，积极探索规范化融资方式，防范债务风险。

（四）注重提高资金使用效益，全面实施预算绩效管理。引导各部门、各单位牢固树立“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念，并融入预算编制、执行、监督全过程，建立健全体现民生事业、行业特点的绩效管理体系。强化预算绩效目标管理，结合民生事业发展，科学设置绩效目标，完善绩效目标随同预算批复下达机制。开展绩效目标执行监控，及时纠正偏差。坚持财政资金用到哪里、绩效评价就跟踪到哪里，加强动态绩效评价，及时削减低效无效资金，按规定收回长期沉淀资金，统筹用于亟需支持的领域。强化绩效评价结果应用，加大绩效信息公开力度，将绩效目标执行情况和绩效评价结果作为完善政策、编制预算、优化结构、改进管理的重要依据。

（五）加强责任落实，强化资金监管。按照“谁使用、谁负责”的原则，以监审、监控、监督为着力点，建立全覆盖、全过程、全方位的民生资金监管体系。建议自治区政府督查部门定期收集项目实施和资金拨付情况，并适时组织开展专项督查。财政部门健全预算审核机制，加强预算安排事前绩效评估。加强预算执行事中监控，硬化预算执行约束，从严控制预算调剂事项，健全经济活动内部控制体系。加强预决算事后监督，督促做好预决算公开。自治区主管部门履行监管责任，对市、县实施的民生项目跟踪督导，掌握项目实施进度，对项目进度异常的重点关注和分析，特殊情况无法完成目标任务的，通过调整目标任务，确保按期完成。各级项目资金使用部门应认真开展跟踪评估，发现问题，及时整改，确保民生工作稳步实施，民生政策落到实处。

作者单位：宁夏财政厅