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深化预算管理改革加快健全现代预算制度（第1页）

深化预算管理改革加快健全现代预算制度

党进平

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政预算制度在国家治理中发挥着基础性、引领性、保障性作用。党的十九大提出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。党的二十大提出“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”。近年来，全区各级财政部门坚决贯彻落实中央和自治区各项改革部署，攻坚克难，开拓进取，主动适应经济新常态，切实推进重点领域和关键环节改革创新，宁夏预算制度改革取得了一定成效。面对当前复杂严峻的经济形势，如何在后疫情时代发挥好财政在维护社会稳定、促进区域经济发展的关键作用尤为重要。

一、宁夏预算制度改革进展情况

（一）预算管理改革稳步推进，预算管理水平稳步提升。十八大以来，按照党中央和国务院深化预算管理制度改革的部署安排，自治区先后出台了《关于进一步深化预算管理制度改革实施意见》《关于加强政府性债务管理的意见》《全面实施预算绩效管理的实施意见》等一系列制度文件，初步形成了较为完善的预算管理体系。强化全口径预算管理，增强“四本”预算的有效衔接，形成了定位清晰、分工明确的政府预算体系；深化部门预算编制改革，积极推进零基预算，建立预算编制与同部门结转资金、绩效管理、执行进度、审计问题、非财政拨款结余挂钩机制“五个挂钩”机制，有效提升财政资金管理质效；强化财政资产资源统筹使用，集中财力办大事，聚焦重点领域和薄弱环节，加大民生等重点支出财力保障；规范预算执行管理，强化预算约束，构建了涵盖收支预算执行、结余结转、资金调度等方面的预算执行闭环管理模式，建立督导、挂钩、约谈、问责机制；严肃财经纪律，加强财政风险管控，切实提高财政资金使用效益；全面推进预算绩效管理改革，建立了“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，预算结果有反馈，反馈结果有应用”的预算绩效管理体制机制；完善预决算公开机制，创新公开方式，不断提高财政透明度。

上海财经大学发布的《2016年中国财政透明度报告》显示，宁夏财政透明度位居全国31个省份之首。宁夏2020年行政事业性国有资产管理情况报告考核成绩位列全国第一。宁夏预算绩效管理工作全国考核靠前，2016—2019年连续四年获得财政部通报表扬（2020年社会保险基金预算绩效管理工作被财政部评为全国二等奖，宁夏社会保险基金预算绩效管理工作连续四年被财政部评为二等奖）。2021年“宁夏财政扎实做好基层‘三保’工作案例”成功入选财政部《贯彻落实中央重大决策部署　深化财政改革发展的生动案例》，荣获一等奖，是西北五省财政系统唯一入选的案例。宁夏财政预算管理一体化系统成功入选《2021年政府信息化创新成果与优秀案例》，荣获“2021年政府信息化管理创新奖”，是全国唯一的财政类创新成果。2015—2020年，宁夏财政总决算编审工作连续五年获得财政部通报表扬。

（二）收入划分进一步规范合理，促进区域均衡发展。自1994年建立分税制改革以来，按照中央改革部署，结合地方实际，宁夏陆续完成了所得税、资源税、“营改增”等税制改革，调整完善所得税、增值税、资源税、环境保护税等收入体制划分，打破了按照行业、企业划分税收的办法，收入划分注重向市、县基层倾斜，宁夏税收划分基本实现按税种、按比例分享，按照管理权限和属地原则，规范了非税收入分享，宁夏收入划分体制更加规范、科学，建立了较为完善、统一的收入划分体制。2013—2021年，全区地方一般公共预算收入3566亿元，其中：区本级1230亿元，占35%；市、县级2336亿元，占65%。同时，为激励市、县做好水资源管理、生态环保等工作，对水资源税和环境保护税自治区分享部分，再通过以奖代补的形式，全额奖补市、县，激励市、县加大生态环保投入，财政体制的激励效应进一步强化。

（三）转移支付结构持续优化，财力下沉成效明显。自治区财政不断完善转移支付体制机制，建立了以一般性转移支付为主体，共同事权转移支付和专项转移支付有效组合、协调配套、结构合理的转移支付体系。修订完善转移支付资金管理办法，优化资金分配因素，调整优化对下支付结构，加大转移支付补助规模，稳步提高一般性转移支付占比，有效缩小区域差距，促进区域均衡协调发展。2013—2021年，自治区对市、县转移支付资金规模达到5662亿元，转移支付规模从2013年的446亿元增加到2021年的754亿元，年均增长6。8%，其中：一般性转移支付3391亿元，年均增长14。6%，一般性转移支付占比由2013年的47。2%提高到2021年的83。1%，提高35。9个百分点。一般性转移支付的持续增长，进一步夯实了市、县政府财力基础，有效缓解了基层财政保障压力。

（四）财政支出结构日趋合理，重点民生领域保障有力。自治区财政加大资金统筹整合力度，优化财政支出结构，财政支出注重向市、县基层和民生领域倾斜，有效扩大教育、文化、体育、养老、医疗、住房等基本公共服务供给，集中支持实施保障性安居工程、交通、水利等重大基础设施建设，为市、县补齐发展短板、促进基本公共服务均等化提供了坚实的财力保障。2013—2021年全区一般公共预算支出规模达到11454亿元，其中：区本级支出2877亿元，占全区支出的25%；市、县级支出8577亿元，占全区支出的75%。坚持将75%以上财力投向民生领域，2013—2021年全区教育、社保、卫生健康等民生支出资金达到8695亿元，占一般公共预算支出的76%，持续推动幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶取得新进展，人民群众获得感、幸福感、安全感不断提升。

（五）财政事权改革深入推进，政府间财政关系逐步清晰。按照建立权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系总要求，制定出台《自治区与市、县财政事权和支出责任划分改革实施方案》，明确了宁夏改革时间点、路线图，稳步推进各分领域财政事权和支出责任划分改革，截至目前已完成基本公共服务、教育、医疗卫生、交通运输、科技、自然资源、应急救援、生态环境、国防、文化等10个分领域改革，逐步形成科学合理、职责明确的自治区和市、县财政事权和支出责任。督促指导各地级市推进市以下财政事权改革，加快形成分工合理、权责一致、运转高效、法律保障的政府基本公共服务保障机制。

二、当前预算管理中存在的问题

（一）预算管理精细化水平有待进一步提升。一是预算编制的完整性和精细化水平有待提高。年初预算编列的上年结转结余规模与实际执行数据偏差较大，受项目储备、立项等因素影响，部分项目支出预算细化程度不够，未能细化到具体执行单位和地区，财政代编事项较多，预算编制的完整性和精准度不够。二是项目预算支出标准体系尚未建立。按照《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》：“根据支出政策、项目要素及成本、财力水平等，建立不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系”的要求，地方项目支出标准体系亟待建立。三是预算约束力还不够强。因地方财力有限，年初预算不能涵盖所有项目资金，年中执行的部分项目资金缺口，需通过中央当年新增转移支付资金来解决，预算执行中的调剂追加事项仍不可避免。四是预算绩效管理有待全面加强。个别部门和市、县存在重争取轻管理，财政资金使用碎片化问题依然存在，资金使用效益不高。部门之间项目资金安排上交叉、重复，跨部门跨行业统筹整合资金力度不够。

（二）财政转移制度有待进一步优化完善。自治区对市、县转移支付中，剔除共同事权转移支付后，实际财力性转移支付规模占比偏低，市、县可统筹使用财力有限；专项转移支付项目多、散，规范整合、定期评估、清理退出机制尚未完全建立；转移支付资金绩效评价体系有待进一步完善，资金使用效益有待进一步提高。同时，各级财政收入增速趋缓，部分地级市收支矛盾凸显，对市辖区的财力保障力度有所减弱，市辖区财政运行压力加大。

（三）市以下财政事权和支出责任划分进程相对缓慢。目前地级市与市辖区财政事权和支出责任划分进程较慢，部分地级市虽已出台了市与市辖区财政事权改革和支出责任划分总体方案，但在生态环保、应急救援、自然资源等分领域财政事权改革方面进程缓慢。受行政管理体制等多因素影响，地级市和市辖区在教育、医疗、社保、城乡环卫等领域事权和支出责任相互叠加、权责不清，部分事权多重投入、多重管理，财政资金配置效率低。有的地级市将部分相应事权下移，但财权保持不变，“上级点菜、下级埋单”的现象依然存在，市辖区财政保障压力增大。

（四）财政收支平衡难度逐年加大。宁夏财源基础薄弱，倚重倚能明显，受经济下行、实施大规模减税降费政策等影响，地方财政收入预计将保持低位增长。但“三保”支出、社保兜底、债务还本付息、隐性债务化解等刚性支出“只增不减”，当前和今后一段时期财政收支紧平衡状态更加凸显。宁夏财政支出六成以上资金来源于中央转移支付，地方财力用于保“三保”等刚性支出后，可用于保发展财力十分有限。同时，积极财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续，需要保持一定的财政支出强度，保基本、保重点支出需求大，财政收支平衡压力显著增加。

三、深化预算管理改革的建议举措

（一）深化预算管理制度改革，推动预算绩效管理提质增效。细化落实深化预算管理制度改革的具体实施意见，严格预算编制管理，强化资金统筹使用，提高预算编制完整性，加快推进支出标准体系建设，进一步提高预算管理规范化、科学化、标准化水平；强化预算约束，提高预算执行效率，加强绩效管理同预算管理一体化系统的衔接，建立事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、绩效管理结果应用“五位一体”的全流程闭环管理模式，完善绩效管理指标体系，加快构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理机制。

（二）完善对下转移支付体制机制，建立激励约束机制。进一步厘清一般性转移支付、共同事权转移支付和专项转移支付的目标定位、支持重点，围绕“兜底线、促均衡、保重点”，建立一般性转移支付稳定增长机制，推动财力下沉，增强基层公共服务保障能力。完善转移支付分配方式，打破原有利益分配格局，引入激励性分配机制，将市、县财源、预算绩效管理等因素引入资金分配测算并加大权重，突出“奖优罚劣”“争先创优”的政策导向。完善转移支付设立、定期评估、清理退出机制，合理控制专项转移支付新增项目和资金规模，切实提高资金使用效益。

（三）加快推进财政事权和支出责任划分改革。按照中央改革进程，积极推进分领域财政事权和支出责任划分改革，按照政府间事权划分，严格落实各级财政承担的支出责任，避免上级政府以考核评比、下达任务、要求配套等形式，变相增加下级支出责任，切实减轻基层财政压力。督促指导各地级市加快推进市与市辖区财政事权和支出责任划分，构建权责配置更为合理的政府间财政关系。

（四）积极培植财源提高自身财力水平。以建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区为契机，实施财源建设工程，推进产业转型升级，大力支持“六新六特六优”产业发展，积极培植新兴财源，培育新的经济增长点，努力做大做优经济总量“蛋糕”。建立激励约束机制，充分调动部门和市、县抓产业谋发展积极性，切实提升地方“造血”能力，有效缓解财政收支平衡压力，促进财政可持续发展。

作者单位：宁夏财政厅