笔趣三小说

改革篇（第1页）

改革篇

强化共建共治共享

加快实施老旧小区改造

——对宁夏城镇老旧小区改造现状的调查分析研究

丁洪俊　李海宁　孙海慧　聂来健

2019年开始，国家将城镇老旧小区改造纳入城镇保障性安居工程，坚持“美好环境与幸福生活共同缔造”发展理念，重点改造2000年年底以前建成的老旧小区，由地方政府按照高质量发展要求，坚持既尽力而为、又量力而行，严格评估财政承受能力自主申报纳入国家计划，并按照城镇保障性安居工程“中央适当补助，省级负总责，市、县抓落实”的总原则多渠道筹集资金。中央补助资金来源渠道为国家发展改革委中央基建投资补助和财政部中央财政专项补助资金。

习近平总书记指出，要实施城镇老旧小区改造、城市停车场建设等补短板的工程；不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。自治区党委十二届八次全会明确，把集约发展作为城市规划、建设、管理、经营的重要着力点，加大老旧小区改造力度，聚焦重点区域，配好各类资源，优化空间布局，推动城市发展从外延扩张向内涵提质转变。十二届九次全会更进一步指出全区有1300多个老旧小区，全面改造一遍直接投资近100亿元，还将带动基建、建材、家装等行业的投资和消费。坚持“房住不炒”的定位，因城施策、稳定房价，做好城市困难群众住房保障工作。

为贯彻落实自治区党委十二届八次、九次、十次全会精神，践行以人民为中心的发展思想，全面做好“六稳”工作、落实“六保”任务，科学谋划做好宁夏“十四五”期间城镇老旧小区改造及资金筹集保障工作，自治区财政厅在开展相关财政承受能力评估、财政资金绩效评价及会同相关部门考察兄弟省、市（区）做法的基础上，深入全区实地调研走访，召开座谈会，进一步摸清底数，形成本调查研究报告并提出了明确的意见建议。

一、改造现状及推进情况

宁夏从2012年开始，陆续由各市、县（区）政府结合推进新型城镇化开始自筹财力主导实施城镇老旧小区改造工作。2016年度国家将城镇老旧小区改造暂时纳入城镇棚户区改造计划，但在2017年暂停申报。经统计，2018年以前银川市等11个市、县（区）共改造城镇老旧小区630个、9。39万户（套），地方政府财政投入近1。24亿元。

（一）改造任务状况。2019年，自治区住建厅会同发改委、财政厅对全区2000年年底前及2000年后建成、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区进行全面调查摸底，共梳理核定全区2000年年底以前建成的待改造城镇老旧小区1461个，235314户，6616栋楼，建筑面积1829。06万平方米。2019—2020年，全区列入国家计划任务改造的共396个小区，80440户（套），2211栋楼，建筑面积631。4万平方米，改造户数占全区总数的34。18%。其中：2019年改造小区131个，28155户（套），731栋楼，建筑面积221。98万平方米；2020年改造小区265个，户数52285户，楼栋数1480栋，建筑面积409。42万平方米。

表1　2019—2020年宁夏列入国家计划任务的老旧小区改造项目统计表

（二）资金筹措情况。2019—2020年，城镇老旧小区改造概算总投资26。09亿元，其中2019年总投资12。44亿元，2020年总投资13。65亿元。截至目前，全区共筹措资金13。93亿元，占总投资的53。4%。其中：争取中央专项补助资金9。29亿元，占总投资的35。61%（中央财政资金5。52亿元，占21。17%；发改委基建投资3。77亿元，占14。44%）；自治区本级财政预算安排0。71亿元，占总投资的2。73%；各市、县财政预算投入1。07亿元，债券资金0。91亿元，占总投资的7。57%，居民和企业等社会资本投资1。96亿元，占总投资的7。51%。缺口由市、县财政统筹解决。

表2　2019—2020年宁夏城镇老旧小区改造资金投入情况表

（三）项目进展情况。截至2020年6月底，全区已完成城镇老旧小区改造14064户（套），占2019—2020年总计划任务的17。5%。开复工51416户（套），开复工率为63。92%，完成投资6。9553亿元，占总投资的26。66%。其中：

2019年度改造完成14064户（套），占计划任务的50%。复工13947户（套），复工率为99%。完成年度投资4。1385亿元，占计划任务总投资的33。28%。

2020年度改造已开工27455户（套），占计划任务的52。51%；未开工24830户（套），占47。49%。完成年度投资2。8168亿元，占计划任务总投资的20。63%。

（四）项目实施总体效益评价。从2020年初对2019年中央财政专项资金支持的城镇老旧小区改造绩效评价情况看，城镇老旧小区改造的实施，改变了老旧小区“破烂脏差”“私搭乱建”的面貌，达到了整洁干净、亮化美化要求，改善提升了居民的居住环境和生活品质，实现了房屋及物业的保值增值，促进了新型城镇化提质增效；推进了污染、治安、消防安全等设施综合整治类保障，带动社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务业态发展的同时，进一步促进了社会公平，同时激活了管线建材、装饰装修行业的发展。在增加就业岗位、拉动投资、刺激消费、稳定增长、改善生态、提升城市品质方面起到了积极推动作用。仅2019年项目实施惠及2。82万户居民，抽样调查问卷统计，全区居民满意度为80。7%。

二、实施短板及存在问题

（一）政策机制亟待完善，落地推进缺乏科学指导。城镇保障性安居工程是延续性重点民生项目，从城市棚户区改造后时代转入全面推进城镇老旧小区改造的新时期，宏观规划和微观规范指导是作为事权责任主体的地方市、县政府急需要明确的，目前还存有“真空”和缺失。

一是地方改造实施规划空缺。2020年7月20日国务院办公厅印发了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发［2020]23号），明确到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年年底前建成需改造城镇老旧小区改造任务。目前自治区及各市、县（区）均没有编制改造中长期规划，地方政府在安排改造工作中，仓促制定年度目标，部分市、县（区）不切合财政实际承受能力、一哄而起、超负荷确定任务计划、盲目跟进铺摊子。吴忠市、永宁县、青铜峡市、固原市2020年任务计划分别为5727户、1612户、7557户、4127户，与2019年相比新增率分别为89%、492%、533%、3175%。地方中长期规划缺失很大程度上影响了推动改造工作与本级新型城镇化规划进程的紧密结合。

二是配套政策制度不完善。国家指导实施意见出台相对较晚，致使地方在城镇老旧小区改造涉及的土地使用、工程建设许可和施工许可等项目审批配套政策方面跟进调整不及时，影响了项目立项审批和开工进度。14个任务市、县（区）中，2个县还未开工，3个县（区）开工率低于45%。在绩效目标管理上，目标导向不强，组织监管指导和绩效评价工作亟待填补政策依据和制度保障空档。

三是改造标准体系不健全。国家明确必须包括对水、电、路、气4项设施中至少2项进行更新，或者虽未对水、电、路、气设施更新，但包括加装电梯。自治区和各市、县（区）没有同步按照国家要求统一编制本地区老旧小区改造内容清单，制定相应改造标准和工程内容。实际改造中部分项目内容少、标准低，本该属于正常物业维修的事情由财政资金包办。

（二）纳入城镇化整体推进规划不力，提质增效发展进程落后。调研发现，各市、县（区）普遍存在小区改造与城市规划“两张皮”、就改造推改造、重“面子”轻“里子”等问题。

一是顶层设计统筹推进工作滞后。通过对5个地级市18个纳入2019年和2020年国家改造计划的老旧小区实地调研，只有兴庆区提出将宗睦巷的2个老旧小区改造纳入该区老银川特色街道建设项目整体推进，仅占全区改造项目数的0。5%。其他小区改造项目都是单独进行，甚至相邻相连的几个小型老旧小区依然围栏设障，没有打通路网，社区、物业等公共服务及基础设施无法共享，背街型“孤岛”、隔围栏“独区”依然还在；市政工程、管廊建设、既有建筑节能改造、民生服务和公益类项目捆绑推动意识不强，社会资本投入吸引力弱，有效利用老旧小区改造工作推动城市内涵提质发展内生动力不足。

二是引入长效管理机制不到位。部分已改造项目小区没有借助改造之机及时引进物业管理，对小区形成可持续维护，后期仍会陷入“脏乱差”的局面。一些小区基层党建治理能力较弱，小区改造与文明创建、社区治理结合不紧密，改造前与改造后居民的不合理诉求反映不降反增，设施硬件改善了，但说风凉话、阴阳怪气骂大街的现象依然存在。

三是落实共谋共建共管共评共享力度不够。部分市、县在组织实施上简单地把老旧小区改造看成一项政府主导的市政工程完成，没有有效建立以居民为主体的决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享治理体系。组织改造中向小区居民宣传政策、解读改造方案、征求改造意见等工作不到位，改造方案居民参与率较低，调查居民对改造规划满意度仅为11。3%，改造宣传到位率为41。2%，改造是否彻底满意度为43。1%。

（三）中央专项补助资金利用率不高，政策红利没有应享尽享。在项目申报、实施改造、组织管理、争取和使用中央资金方面，科学统筹能力弱、执行政策能力弱、驱动撬动能力弱。

一是借力打力谋划争取中央资金补助能力弱。对中央中长期财政支持政策理解把握不到位，不注重通过科学安排项目改造时序来减轻本级财力负担。调查统计已将50%以上的老旧小区列入2019—2020年改造计划的市、县（区）有5个，个别县（区）几乎已全部纳入完成。在中央财政逐步由支持棚户区改造向支持老旧小区改造过渡的政策调整期，全国任务申报膨胀导致中央财政年度预算内户均补助水平稀释，这些县区一刀切的做法致使“十四五”期间将不能更充分地享受中央政策红利，增大了本级财政压力。个别市、县（区）通过媒体对外公布2020年实施改造的老旧小区中，未纳入国家计划的占50%左右，极大地增加了本级当年财政支出。部分改造后的小区没有为优化布局、新业态引领发展留出端口，很容易产生重复投入的问题。

二是减效增压流失中央资金补助问题突出。中央专项补助采取中央财政和中央基建投资两种方式。统计发现，11个市、县（区）住建部门在申报2019和2020年国家年度任务计划中，与发改、财政部门沟通不充分，造成219个老旧小区改造没能够及时纳入中央基建投资项目库，只争取到中央财政专项补助资金。吴忠市利通区申报的2019年11个老旧小区改造项目，在总投资不变的情况下，使用相同的项目报告书重复申请中央财政专项、中央基建投资、自治区预算内资金，申请资金远大于项目总投资，多头占用政策红利；同时该区还将4个2000年年底以后建成的小区改造纳入中央财政资金支持使用范围。这些问题均不同程度地影响了自治区城镇老旧小区改造绩效评价结果和争取2021年中央补助资金支持。

三是中央财政补助支持改造项目没有做到应改尽改。2019年仅中央财政专项补助资金（不含中央基建投资）支持川区市、县老旧小区改造户均达到8810元，银川市上报的62个小区中，预算户均改造投资额在8000元以下的有44个。其中9个小区只改造国家明确的水、电、路、气中的1项内容，不仅不符合国家要求，且对群众最期盼的上下水、供暖、供气等项目没有实施更新改造，今后再改造提升也不能重复享受中央资金支持。

（四）项目管理不规范不精细，改造提质与群众期盼差距较大。走访不细、摸底不实、准备不足、管理不严、质量不高、提升不明显的问题，已成为当前制约城镇老旧小区改造提质增效的难点和重点。

一是前期调查动员不充分。从实地调研看，入户调查走过场、动员群众工作不深不细、仓促申报项目的问题比较普遍。部分县（市）区前期工作开展不扎实，影响项目开工进度。永宁县2019年老旧小区改造任务部分项目因选址问题，截至6月底复工率仅为47。06%；中卫市部分项目在改造过程中频繁变更。